对交通肇事微罪不诉行为人采取行政处罚措施浅议
朱正祥 张海鹏 程科游
【内容摘要】司法实践中，交通肇事构成犯罪存在由于足额赔偿、获得被害人谅解等情节而微罪不诉的情形，道路交通管理部门根据检察机关作出的不起诉决定进而对犯罪行为人免除行政处罚的做法造成了行政处罚罪责不相适应的状况。尤其是在与危险驾驶罪的比较中，上述失衡状况更为严重，即对醉酒驾驶构成犯罪的行为一律采取了吊销驾驶证的行政处罚措施，而造成更为严重人身伤亡后果的交通肇事行为由于存在不诉情节而不采取吊销驾驶证的行政处罚措施明显不当。因此，针对造成了严重人身伤亡或者重大财产损失的交通肇事行为，即使存在法定情节而不起诉，进而导致不予吊销驾驶证的做法值得商榷。同时，《道路交通事故处理程序规定》第八十二条、《道路交通事故处理工作规范》第一百零八条对上述行政处罚失衡状况作出了进一步的固化规定，应当适时对相关条款作出修改。
【关键字】危险驾驶 交通肇事 行政罚款 吊销驾驶证
吊销机动车驾驶证是道路交通安全法明确规定的处罚种类之一，对震慑道路交通违法行为人起到重要规制作用。初次酒后驾驶机动车，血液酒精含量在20mg—80mg/100ml，由于不构成危险驾驶罪，道路交通管理部门一般仅作出行政罚款但不吊销驾驶证的处理决定。当血液酒精含量达到80mg/100ml时，由于构成刑法意义上的危险驾驶行为，道路交通管理部门一般会在吊销驾驶证的同时以危险驾驶罪向检察机关移送审查起诉，即行为人一旦构成危险驾驶罪，即使不存在其他严重情节，一般也会对其采取吊销驾驶证的行政处罚措施。但在交通肇事罪中，即使肇事行为客观上造成了严重后果，只要行为人存在微罪不诉情节，道路交通管理部门却反而不会对其适用吊销驾驶证的行政处罚措施。上述吊销驾驶证行政处罚措施的错位适用造成了实际上的罪责不相适应的状况。因为在许多交通肇事案件中，行为人的肇事行为往往会造成严重人员伤亡或者重大财产损失的后果，其严重程度往往不逊于醉酒驾驶行为，故交通肇事仅仅由于微罪不诉从而不予吊销违法行为人驾驶证件的做法值得商榷。
一、饮酒及醉酒驾驶机动车的行政处罚依据及现状
近年来，为了维护道路交通安全，我国《刑法》及《道路交通安全法》对饮酒及醉酒驾驶行为均采取了严厉规制的态度。《道路交通安全法》第九十一条对饮酒及醉酒驾驶行为分条目规定了整体从严的行政处罚措施。一是，初次饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款的行政处罚措施。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，同时吊销机动车驾驶证的行政处罚。饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。二是，醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任，五年内不得重新取得机动车驾驶证。醉酒驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任，十年内不得重新取得机动车驾驶证，重新取得机动车驾驶证后，不得驾驶营运机动车。上述规定是道路交通管理部门对饮酒和醉酒驾驶行为采取行政处罚措施的直接依据，且除初次饮酒驾驶机动车采取暂扣六个月驾驶证的处罚措施外。实践中，诸如多次饮酒驾驶机动车、酒后驾驶营运机动车的一般均由道路交通管理部门吊销了驾驶证。同时，醉酒驾驶机动车的，由于构成犯罪，则无论何种情形均由道路交通管理部门吊销了驾驶证，包括构成危险驾驶微罪不诉的情形。
二、交通肇事行为的行政处罚依据及现状
交通肇事行为构成犯罪是否需要对行为人采取吊销驾驶证的行政处罚措施在实践中做法不一。一种观点认为，只有交通肇事行为构成交通肇事罪并由法院作出判决后才能对行为人适用吊销驾驶证的行政处罚措施，针对检察机关做出的微罪不诉决定，由于未经法院判决，故不应对行为人作出吊销驾驶证的行政处罚措施。另一观点认为，只要交通肇事行为构成犯罪，就证明行为人的行为已经侵害了刑法保护的社会法益，即使未经法院判决的微罪不诉案件也应采取吊销驾驶证的行政处罚，目的未降低社会危害，实现一般预防。我国《道路交通安全法》第一百零一条规定，违反道路交通安全法律、法规，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。笔者认为，《道路交通安全法》已经对交通肇事罪是否应当吊销驾驶证作出了明确规定，即违反道路交通安全法律、法规，发生了重大交通事故构成犯罪并应依法追究刑事责任的，一般应由公安机关道路交通管理部门吊销驾驶证件。概言之，发生了交通肇事行为齐备刑法规定的交通肇事犯罪构成要件，需要依法追究刑事责任，就应当附带吊销行为人的驾驶证件。但经调研发现，司法实践中对于交通肇事行为“构成犯罪并需依法追究刑事责任”的理解存在差异，这也是导致关于是否应当适用吊销驾驶证争议的关键所在。
三、争议的产生及其原因分析
我国《道路交通安全法》对违法行为人无论是饮酒、醉酒驾驶还是交通肇事均规定了吊销驾驶证的行政处罚措施，秉持了防止社会危害扩大的立法精神。根据上述立法原则和精神要求，行为人一旦构成危险驾驶罪或者交通肇事罪，公安交通管理部门均应采取吊销违法行为人驾驶证件的行政处罚措施，而不应存有差别。但实践中对于危险驾驶罪一般适用了吊销驾驶证的行政处罚措施（包括微罪不诉的危险驾驶罪），但在交通肇事罪中，却仅对经过法院审判作出判决的案件采取了吊销驾驶证的行政处罚措施，对于存在足额赔偿、获得被害人谅解的微罪不诉交通肇事案件，即使客观上存在重大人身伤亡或者重大财产损失的，道路交通管理部门也并未适用道路交通安全法所规定的吊销驾驶证的处罚措施，造成了行政处罚的失衡状况。究其原因，主要有以下几个方面。
（一）对交通肇事微罪不诉案件适用吊销驾驶证的行政处罚措施具有必要性
根据刑法第一百三十三条之一之规定，在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。2013年最高人民法院、最高中信精彩365_365彩票app下载苹果版_英国beat365官方登录、公安部《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》又规定，在道路上驾驶机动车，血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上的，属于醉酒驾驶。综合上述规定可以发现，危险驾驶罪的入罪标准较为单一，即使追逐竞驶或者饮酒人意识清醒并未造成其他严重后果，只要存在追逐竞驶或血液酒精含量达到司法解释规定的入罪标准的，就应认定为危险驾驶罪，进而由道路交通管理部门采取吊销驾驶证的行政处罚措施，包括微罪不诉的危险驾驶行为。反观交通肇事罪，根据刑法第133条之规定，违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。观察上述规定可以发现，交通肇事罪罪状描述包含了“发生重大事故、重伤、死亡或者公私财产遭受重大损失”等较重实害后果，与危险驾驶罪相比具有严重的客观危害性，但在是否采取吊销驾驶证这一行政处罚措施时，道路交通管理部门却做出了区别对待，只对那些进入了法院审判作出判决的交通肇事案件被告人作出吊销驾驶证的处罚决定，而将微罪不诉案件排除适用。笔者认为，虽然《道路交通事故处理程序规定》第八十二条要求吊销驾驶证需要以人民法院作出有罪判决为前置条件，但交通肇事罪即使微罪不诉其客观危害也并未降低，道路交通管理部门对社会危害烈度较低的危险驾驶罪（包括微罪不诉）能够一律采取吊销驾驶证的行政处罚措施，却对社会危害烈度较高的交通肇事微罪不诉案件区别对待，不予采取吊销驾驶证的行政处罚措施的行为并未充分考量客观社会危害性，违反举轻明重的刑法原理，值得商榷。对交通肇事微罪不诉案件采取吊销驾驶证的行政处罚措施具有极大必要性。
（二）交通肇事即使微罪不诉也具有严重的客观危害性
刑法打击犯罪的正当化事由之一为犯罪行为具有严重社会危害性，构成交通肇事罪，需要肇事行为造成人身伤亡或者财产重大损失的客观后果，这些伴随肇事行为的客观后果一方面会给被害人带来极大的身心痛苦甚至丧失生命，另一方面也给社会造成较大财产损失，危害极大，在刑事案件办理过程中采取吊销驾驶证的行政处罚措施是防止危害扩大的有力措施，即使微罪不诉的交通肇事罪也应吊销驾驶证件。一种观点认为，交通肇事罪为过失犯罪，客观危害不在行为人主观“预知”之内，对于微罪不诉的交通肇事行为不应过分苛责而吊销驾驶证。另一观点认为，交通肇事微罪不诉，说明情节轻微，不应再进一步采取吊销驾驶证的行政处罚措施。还有观点认为，交通肇事微罪不诉，使得该案件并未进入法院审判程序，未能经由法院审判作出判决，则不应采取吊销驾驶证件的行政处罚措施。笔者认为，上述观点均未能实质考量微罪不诉类交通肇事罪的社会危害且混淆了微罪不诉的实质要件。一是，罪名本身属于故意或者过失应当是刑罚量刑体系的考量内容，不应将其置于行政处罚的角度重复评价。交通肇事罪主观为过失这一构成要件在刑罚制定时已经予以考量，故其最高刑期未达死刑，假设致人死亡的交通肇事案件主观能够为故意的话，其性质将等同于故意杀人罪，而故意杀人罪最高刑期可达死刑。且实践中交通肇事的行为人往往对于危害结果存在过失，但对于驾驶车辆的不合法、不合规行为却常常是故意为之，这也是应当采取吊销驾驶证行政处罚措施的理由之一。二是，经调研发现，不少地区的量刑细则对于微罪不诉的条件设置往往是事后救济性质，即保险公司全额赔偿、被害人出于内心良善而予以谅解或者嫌疑人登门道歉表达悔罪等，但上述微罪不诉的条件并非说明交通肇事的客观后果轻微，而仅仅指明犯罪行为人在犯罪后的主观态度较好，客观危害后果的即成事实无法消弭其责任承担。在有些存在人员伤亡的案件中，虽然被害人或者其家属作出了谅解的承诺，但是人员伤亡的事实仍长期为犯罪受到伤害的人带来长久的心理创伤。三是，交通肇事微罪不诉的作出为的是节约司法资源、防止当事人讼累和及时化解矛盾实现案结事了，本质上说明行为人是构成犯罪的，仅仅以微罪不诉的交通肇事案件不会进入司法审判程序未能获得判决进而不采取吊销驾驶证件的做法不符合行政处罚合理原则的要求，这也说明《道路交通事故处理程序规定》第八十二条的规定悖离客观现实危害，进而《道路交通事故处理工作规范》第一百零八条必须依据法院判决才能作出吊销驾照决定的规定也应适当作出修改。
（三）过于关注饮酒、醉酒情节导致行政处罚失衡
随着国家对道路交通安全关注度的不断提高，酒驾、醉驾成为道路交通安全整治焦点。2021年《道路交通安全法》第九十一条第五款规定，饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证。《道路交通事故处理工作规范》第一百零八条也规定，发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证......机动车驾驶人同时具有饮酒后或者醉酒驾驶机动车、逃逸情形的，公安机关交通管理部门还应当依法作出终生不得重新取得机动车驾驶证的决定，并录入公安交通管理综合应用平台。上述条款是相关法律对饮酒、醉酒这一情节作出的从重规制规定，除了追究刑事责任外，还应采取吊销驾驶证的行政处罚措施，体现了从严处罚饮酒、醉酒驾驶行为的精神。一种观点认为，之所以对具有饮酒、醉酒情节的危险驾驶行为采取了较为严格的一律吊销驾驶证的行政处罚措施，而对于交通肇事行为则采取较为保守的行政处罚态度的原因就在于道路交通安全法等法律的明文规定，虽然实践中存在处罚失衡状况，但其做法具有合法性。笔者认为，实践中之所以对危险驾驶罪尤其是具有饮酒、醉酒情节的行为一律采取吊销驾驶证的行政处罚措施，在于过度关注了饮酒、醉酒情节，导致未能将饮酒、醉酒情节本身以及其带来的后续危害结果与交通肇事罪的后果进行比较，故造成了交通肇事罪的较重情节未能吊销驾驶证，而对于一旦具有饮酒、醉酒情节的危险驾驶行为却一律采取了吊销驾驶证的行政处罚措施的状况。同时，也体现出《道路交通事故处理工作规范》第一百零八条、《道路交通事故处理程序规定》第八十二条有固化上述不合理现实的倾向，需要道路交通管理部门作出调整。
四、问题的解决
综上所述，在是否应当对危险驾驶罪和交通肇事罪行为人采取吊销驾驶证的行政处罚措施上存在失衡的状况。笔者认为，应当以犯罪行为的后果轻重为核心，围绕情节综合判断，合理采取吊销驾驶证的行政处罚措施。即对构成危险驾驶罪和交通肇事罪的犯罪行为人一律应当吊销驾驶证件，即使是微罪不诉的，也应一视同仁采取相同的行政处罚措施，并在判断后果轻重的基础上采取不同的重新考取驾驶证的禁止时限，例如六个月内、一年内、五年内或者终身不得考取新的驾驶证件等。同时，针对《道路交通事故处理工作规范》第一百零八条、《道路交通事故处理程序规定》第八十二条的不合理之处，建议相关立法主体适时作出修改。
结 语
刑罚和行政处罚措施常常出现情节错配现象，这是法律逻辑体系或者法律解释中不可避免的客观现象。危险驾驶罪和交通肇事罪的行政处罚错配源于不同的处罚侧重，且孤立的考量了现实中可能的情节轻重问题。司法实践中，行为人构成交通肇事罪常常意味着肇事行为已然发生了较为重大的法律后果，并且应当依据其危害后果对行为人采取吊销驾驶证的行政处罚措施。反观危险驾驶罪，却往往由于及时被查处在并未造成进一步重大损失的情况下，却不区分情节轻重一律采取了吊销驾驶证的行政处罚措施。为了防止造成行政处罚上的错配，导致“重罪轻罚”或“轻罪重罚”的倒置后果，有必要统一吊销驾驶证的行政处罚措施适用标准，将交通肇事罪（包括微罪不诉）一并纳入吊销驾驶证的行政处罚框架内。
